Herstelopdrachten: Inspectie in de verdediging
In 2024 heeft Renée van Schoonhoven (hoogleraar onderwijsrecht VU Amsterdam) een verkennend rapport gepubliceerd over de herstelopdrachten van de Inspectie van het Onderwijs. De conclusie is dat ze “veelal juridisch ongegrond” zijn. De inspectie schiet op haar website in de verdediging. Zij betoogt dat haar herstelopdrachten wettig en rechtmatig zijn. Kennelijk vreest de inspectie dat er onder schoolbesturen onzekerheid heerst over de status van een herstelopdracht.
Het artikel op de website van de inspectie heet De wettelijke basis van onze herstelopdrachten. Een eerste constatering is echter dat de wet de term “herstelopdracht” helemaal niet kent. De inspectie wijst op artikel 13 van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT), dat regelt dat de minister op voordracht van de inspectie onderzoekskaders vaststelt. Een onderzoekskader is het kader waarin de werkwijze voor een onderzoek als bedoeld in de artikelen 11 en 12a WOT en voor de toepassing van de artikelen 11a en 11b WOT is vastgelegd. Artikel 11 WOT gaat over het jaarlijkse reguliere inspectie onderzoek in de meeste vormen van onderwijs. Het onderzoek in het hoger onderwijs is apart geregeld in artikel 12a WOT.
Het onderzoekskader, zoals genoemd in artikel 13 WOT, geeft dus de werkwijze van de inspectie bij de uitvoering van haar toezichthoudende onderzoekstaken weer. In die zin is het onderzoekskader een beleidsregel van de minister. Verder blijkt uit de WOT dat de inspectie als taken heeft het toezien op en het bevorderen van een hele reeks onderwerpen die name in artikel 3 WOT worden genoemd. Als de inspectie aan een instelling een sanctie wil opleggen moet daarvoor altijd een mandaat van de minister zijn. Zie artikel 3 lid 2 WOT. Hierin wordt geregeld dat de bekostiging ingehouden kan worden, geheel of gedeeltelijk opgeschort kan worden, een subsidie ingetrokken of gewijzigd kan worden, een waarschuwing gegeven kan worden, een bestuurlijke boete opgelegd kan worden enzovoorts. Over een herstelopdracht wordt in de WOT echter nergens gesproken.
Gelet op de artikelen 11, 11a, 11b en 12 a WOT én artikel 13 WOT zouden wij verwachten dat het onderzoekskader duidelijk maakt hoe de inspectie het onderzoek bij de instelling uitvoert en hoe zij daarover rapporteert over haar bevindingen. Ook het eventuele tekortschieten van een instelling bij de naleving van wettelijke voorschriften kan dan uiteraard gerapporteerd worden. Echter alleen artikel 11b WOT – dat gaat over het toezicht op nieuwe instellingen – is expliciet opgenomen dat de instelling moet aantonen dat onvolkomenheden tot genoegen van de inspectie hersteld zijn. Indien de instelling twee maanden na het opstellen van een risicoanalyse nog steeds in gebreke is kunnen maatregelen worden genomen die door de in het eerste lid, aanhef, genoemde onderwijswetten worden mogelijk gemaakt, zegt het zesde lid.
De inspectie stelt op haar website nu dat ze gaat bestuderen of de relatie tussen de geconstateerde tekortkomingen en de opgelegde herstelopdrachten nog verder kan worden verduidelijkt. Volgens haar is de kern echter nu al, dat de herstelopdracht wordt gebaseerd op een tekortkoming die wordt vastgesteld in de wettelijke deugdelijkheidseisen.
In het rapport van Van Schoonhoven wordt beschreven dat de herstelopdracht in de bestudeerde onderzoekskaders door de inspectie wordt gehanteerd als een soort voorfase. Voordat een sanctie wordt opgelegd krijgt het schoolbestuur de gelegenheid om te voldoen aan de herstelopdracht. Er is geen bezwaar en beroep mogelijk tegen de herstelopdracht. De opdracht wordt dus niet gezien als een bestuursrechtelijk handhavingsinstrument. De opvatting van de inspectie is dat de herstelopdracht aan handhaving voorafgaat. Het maakt de scholen duidelijk wat de wet van hen verlangt, zodat ze hun werkwijze kunnen aanpassen en sancties achterwege kunnen blijven.
De inspectie stelt dat haar manier van werken al de rechterlijke toets heeft doorstaan. Daar wordt geen uitspraak bij genoemd, maar mogelijk wordt hierbij gezinspeeld op de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 mei 2023. De rechtbank oordeelt hier inderdaad dat de inspectie het Onderzoekskader 2021 kon hanteren bij het toetsen aan de deugdelijkheidseisen uit de Wet op het voortgezet onderwijs. Het schoolbestuur dat in die zaak in beroep was gegaan had echter een heel ander argument ingebracht dan de door de VU opgeworpen vraag of de herstelopdracht een wettelijke basis heeft. Namelijk de vraag of de Inspectie mag toetsen aan deugdelijkheidseisen die niet in de wet staan maar in het Onderzoekskader. De rechtbank zegt hierover dat via het Onderzozekskader wel degelijk aan de deugdelijkheidseisen uit de wet wordt getoetst. Dit is heel een andere discussie. De vraag of er in het huidige systeem plaats is voor de herstelopdracht – ook gezien het gegeven dat hier geen rechtsbescherming tegen open staat – is nog niet door de rechter beantwoord.
De Inspectie vindt het waarschijnlijk logisch om vanuit haar toezichthoudende taak met herstelopdrachten te werken. Wie bevoegd is tot het meerdere is ook bevoegd tot het mindere, zo lijkt de gedachte bij de Inspectie. Bovendien kan met een herstelopdracht het meerdere (sancties, bestuursrechtelijke handhaving) worden voorkomen. Het is aldus, zoals Van Schoonhoven het omschrijft, een informele handhavingsactiviteit. De inspectie vergeet hierbij echter dat wanneer er sprake is van verschillende opvattingen over de deugdelijkheidseisen uit de wet, het schoolbestuur al gedwongen wordt te gaan herstellen terwijl het zo kan zijn dat het eerst zou willen betogen dat zijn manier van werken wel degelijk conform de wet is. Zoals de wetgever en de inspectie immers zelf ook stellen: de omschrijvingen in de wet zijn globaal en vergen een nadere uitwerking. Het kan niet zo zijn dat deze uitwerking van de inspectie door scholen klakkeloos moet worden uitgevoerd zonder dat hierover eerst discussie (lees: bezwaar/beroep) mogelijk is geweest.